什么是产业政策?为什么需要产业政策?怎样应用产业政策?这些都是经济学家和政府经济官员长期关注的问题。这些问题的本质是讨论政府和市场在产业发展中的定位分工问题。关于产业政策的定义虽然比较繁多，但并不存在太大的分歧，其主要内涵是：政府为实现一定的产业发展目标，采取的一系列引导和干预产业发展的行为组合。产业政策存在的根源在于市场失灵，“看不见的手”并不能解决公共产品和外部性问题，也很难协调个人理性和集体理性之间的冲突，因此，政府不能再停留于“守夜人”的角色，而需在合适的时机、合适的地点、采用合适的手段、针对特定的经济主体间接或者直接的实施干预，甚至直接参与市场活动。

 

　　怎样应用产业政策的问题也就是政府如何扮演好补充和超越市场机制的角色问题，其复杂性也是显而易见的，在目标、手段、切入时机上均存在很多的选择和不确定性。比如政策的产业目标有可能是多元化的，是为了满足短期紧迫性需求，还是为了行业的长期竞争力? 在手段上，是采取货币政策，财政政策，还是两者的组合?在切入时机上，是在事前，事中，还是事后?

 

　　由此可见，产业政策是一个体系，其内容涉及政府影响产业发展的方方面面。就本文而言，关注的重点并非产业政策体系本身，而是试图探讨政府在产业某个阶段发展目标既定的前提下，如何综合利用各种措施手段来实现这些目标。即，我们所关注的产业政策，更多的是研究政策目标与政策手段如何配合的问题。因此，区别于一般性的产业政策理论，我们认为有必要从单纯的产业政策体系中，剥离出那些在实践中真正发挥作用的政策工具，对其功能加以详细研究。

 

　　产业政策工具，根据其所要解决问题的角度，一般分为4类：(1)解决产业发展必备要素(资金、人力和技术)缺乏问题的各种手段，包括财政(投入、税收、补贴等)、风险投资、公共采购、引进来、专利、人力资源等；(2)解决产业发展的体制问题的政策工具，主要指体制改革措施；(3)政策工具着重于解决产业发展的市场环境问题，包括政府管制、竞争、反垄断、大企业、中小企业等措施；(4)主要针对于产业发展的国际环境的营造，包括进出口、关税等政策工具。

 

　　本项研究所关注的政策工具，主要指政府这一主体，为促进某产业发展所采用的各种手段。因此除了关注单类产业政策工具的功能和作用机理外，还重视对其组合效能的分析和研究。

 

 

　　产业政策如何应用是产业界研究的核心问题，也是争论的焦点。我们认为，这一问题可以从产业水平特征的横面和产业延展特征的纵面分别剖析。(1)针对具有不同水平特征的产业，政府在介入过程中所要达到的目的和采取的手段是不尽相同的。对于具有明确特征又非常重要的产业，政府干预的力度相应较大、手段也更加丰富。对于特征不明显和不具备战略意义的产业，政府关注的程度会相对较弱，手段也比较单一；(2)结合产业发展周期理论来看，当产业处于不同的发展阶段时，产业政策的介入方式，会表现出较大的差异。具体如图1所示。

 

 

图1　产业政策在产业不同发展阶段的介入要点

 

　　下面我们针对每个产业发展阶段对产业政策工具的应用进行具体分析。

 

　　1．产业孕育期的政策目标与相应的政策工具

 

　　当新兴产业处于酝酿发展阶段时，由于基础薄弱、企业和产业管理经验缺乏、投资者对产业比较陌生等原因，产业的发展前景具有较大的不确定性，可预测性也较差；同时，符合产业发展的行业秩序和管理规范也未形成，在这种情况下，市场失灵发生的可能性就会较大，单纯依靠以企业为主的市场行为，对于产业的下一步发展可能产生不利影响。为此，处于该发展阶段的产业，需要政府进行干预介入的空间就比较大。

 

　　通常而言，政府对于本地处于该发展阶段的产业，会根据产业当时所呈现的各方面特征(要素特征、功能特征、关联特征、成长性特征、组织特征、财务特征)，结合本国最近一段时期的总体发展思路以及这一产业所处的具体国际环境——例如其他国家对扶持该类产业发展的态度与做法、该产业的国际市场前景、对贸易的影响以及本国发展该产业的比较优势等方面——做出一个提纲挈领性的判断：即是否扶持该产业的发展。

 

　　如图2所示，如果需要扶持，政府在此阶段，一般情况下会采取直接投资、税收优惠、补贴等财政类工具首先解决产业发展的资金问题；如果该产业在外部地区己经获得了一定发展，那么政府通常会通过相应关税、进出口政策等手段的调整，结合引资引智引入技术等目标，来培育本地区的产业技术能力；与此同时，从发展产业的地区综合布局、产业链合理构建等目标出发，政府相关部门也会配合相应的体制改革手段来塑造一个有利于产业长远发展的制度环境。

 

　　一般来说，政府综合考虑整体产业结构需求、地区布局需要以及技术进步等多方面因素后，一旦认为该产业对未来发展是必要的，干预的程度相应也会较高，持续时间也会较长。

 

 

图2　产业孕育期政策工具的介入要点

 

　　2．产业形成期的政策目标与相应的政策工具

 

　　与孕育期的情况相似，尽管随着产业的发展逐步成形，企业数量、产业规模、产业利润率等指标逐渐呈现出稳定的上升态势，但是，产业发展对技术和资金依赖性仍然很强，而在此阶段，无论是技术发展的方向还是路径都可能表现出多样化的状态，具有长期发展潜力的主流技术可能并没有显著突出出来，因此产业技术选择仍然存在较大风险，技术和运营模式的不确定性也使投资者不敢提供大量稳定的行业发展所需要的资金。因此，在产业形成期，政府介入的必要性仍然较高。除上述孕育期内施加的产业扶持手段之外，政府也开始重视营造有利于产业相关的自主知识产权产生的制度环境，并开始逐步创造能够促进该产业的企业广泛融资的风险投资机制等。

总体而言，当一个产业的成长必要性被明确之后，处于该产业的孕育与形成期间时，政府对于产业发展的干预也是必要的，且介入的程度相对较高，侧重的要点也比较相似。简单而言，对于这两个发展阶段中的产业，政府政策的导向通常以扶持、促进为主，手段则更多地依赖于资金投入、税收优惠、技术研发支持、专利制度建设、相关人才的培育等。

 

　　3．产业成长期的政策目标与相应的政策工具

 

　　处于成长期的产业，总体特征与前面两个阶段开始出现明显差异，相应的，国家政策的介入手段与程度也呈现出显著的不同。

 

　　(1)由于产业发展的前景已经比较明朗，风险降低，产业的利润率也有较大幅度的提升，产业的吸引力上升，新进入者增多。在这种情况下，政府干预的重心开始由扶持和促进转向公平竞争市场秩序的营造和维护。在此阶段，政府也会开始更多地考虑一些战略性问题，比如这一产业与其他产业发展相互的协调性以及该产业在国际市场上的地位和竞争优劣势等。

 

　　(2)政府干预产业发展的手段也开始由资金、技术、人才方面的支持转向对企业、厂商行为的管理以及整个行业发展的制度性和规范性。行业管理条例以法规、文件的形式进一步完善、并下达执行；针对于大规模企业的垄断、恶性竞争行为开始逐步规制，针对于行业内中小企业的进入与发展，也开始逐渐给予支持或抑制。

此外，为了提高产业的核心技术能力，政府会逐渐强化研发投入政策和完善知识产权制度，以增强产业的国际竞争能力。

 

　　4．产业成熟期的政策目标与相应的政策工具

 

　　在产业发展成熟期，市场规模、大型企业数量、产业集中度、产业利润率一般都会趋于稳定；产业组织格局基本定型，市场进入的壁垒也会相对较高；产业主流技术的进步相应进入到一个平缓的发展阶段，基于现有技术的突破变得非常困难；此外，就一国区域布局、产业集群分布的情况而言，通常也已经形成了～个比较稳定、成熟的总体分布状态。因此，政府政策对于该产业的作用角度也会发生转换，在继续稳固规范化约束环境的同时，以贸易的手段促进产业向境外的转移通常是这一时期产业政策的主导方向。产业的这种跨国转移一方面可以帮助国内处于成熟期的产业继续拓展市场份额、进而为企业创造更多的利润、为本国增加外汇收入；另一方面还可以延长产业的成熟期、抑制其他国家同类产业的发展空间和潜力，进而增强产业的国际竞争力、提高本国的国际综合影响力。具体来说，这种以贸易为主要手段的产业政策，具体包括支持产品出口、鼓励本国企业境外直接投资、转让技术许可、出售专利等，同时，积极利用国际贸易规则干涉其他国家政府的产业扶持行为，进而为本国企业打入别国市场拓宽道路，也是政府帮助本国成熟产业顺利参与海外市场竞争常用的重要手段。

 

　　5．产业衰退期的政策目标与相应的政策工具

 

　　从理论上说，政府对于处在衰退期的本国产业，无疑会延续产业成熟期的政策导向，为了消化国内的过剩生产能力和加快转移已经成熟的技术，干预的力度上也会大大加强。但事实上，在技术进步已经处于一种“无限度扩张”状态的今天，“衰退期”产业的存在性问题确实值得商榷。当产业发展出现利润率下降、企业退出数量增多、产业链萎缩等现象时，并不一定是产业自身的衰退，导致这种现象的因素有可能非常复杂，比如有可能是宏观经济不景气或者贸易因摩擦出现中断造成的。出现这些现象时，政府一般也不会看着行业消亡，往往会采取一些鼓励或扶持措施通过新技术带动传统产业结构升级的方式来促进产业新一轮的发展。对于那些资源约束性较强的产业，比如采掘业对矿产的依赖性很强，当矿产资源面临枯竭时，产业发展的衰退期也将迫近，在这种情况下，政府往往以严格的法律法规手段，抑制该类产业以同种方式进一步发展。

 

 

　　通过对我国通信设备制造业白1978年以来几方面的数据(包括企业数量、产值、增加值、企业年末职工人数以及主要产品产量、进出口总额、企业规模等指标，表1以企业数量指标为例)进行整理，表明我国通信设备制造业的发展经历了如下几个重要的时期： 1978~1989年为第一阶段，其中，设备以整机引进为主，主要技术源集中在引进和合资两方面，民族企业处于萌芽阶段；1990~1995为第二阶段，民族企业开始发展：1996至今为第三阶段，民族品牌取得较大发展。

 

表1　1978~1996年我国通信设备制造企业的个数指标

 

企业数 　 年份	无线电通信导航设备厂		有线电通信设备厂
1978  1979  1980	370  376  388		65  57  49
企业数 　 年份	通信广播电视工业
	合计		无线电通信厂	有线电通信厂
1981  1982  1983  1984  1985  1986  1987  1988	484  536  524  548  581  615  664  680		59  74  75  74  6l  68  75  54	48  47  39  39  44  50  52  58
企业数 　 　 年份	通信设备制造业(1989年)/通信广播电视设备制造业(1990～1994年)
	合计		有线电传输设备制造业	无线电传输设备制造业	交换设备制造业	有线电通信终端设备制造业	无线电通信终端设备制造业	其他通信设备制造业
1989  1990  1991  1992  1993  1994	684  684  721  710  714  711		21  13  13  15  14  14	27  20  13  13  21  23	32  32  33  39  45  47	19  25  33  35  43  42	25  36  4l  48  49  51	27  27  33  3l  27  27
	通信设备制造业(将“广播电视行业”独立出去) 注解：下行中“合计1”指包括广播电视行业；“合计2”单指通信设备制造业
企业数 　 年份	合 计 1	合 计 2	有线电传输设备制造业	无线电传输设备制造业	交换设备制造业	有线电通信终端设备制造业	无线电通信终端设备制造业	其他通信设备制造业
1995   1996   1997 ……	721 694 661 ……	242 240 252	12   13   9	23   15   20	55   56   58	52   54   58	61   60   59	39   42   48

 

资料来源：根据信息产业部经济运行司编《电子工业50年经济与发展》(1999年6月版)，第51～57页数据整理。

 

　　1．产业形成阶段(1978～1989年)

　　1978年十一届三中全会召开，全国电子工业开始贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的方针。一方面对三线的科研单位进行有计划、有步骤地调整、撤并、搬迁，以改善科研条件；另一方面对研制任务进行清理、调整，以缩短科研战线，集中力量确保一批国防和国民经济急需的项目。同时，在管理体制方面又采取了一系列改革措施，不断解决科研面向生产、面向经济发展的问题。

 

　　1985年，根据中共中央《关于经济体制改革的决定》，电子工业部执行了企业下放政策和进行了行业管理改革的探索。电子工业部管理体制于1987年1月由二级制改为一级制管理，各管理局改为专业局，与各职能司局构成部机关一级机构。

 

　　1988年4月第七届全国人民代表大会第一次会议决定，撤销电子工业部和机械工业部，组建为机械电子工业部，1988年7月13日机械电子部正式成立，电子工业部所属研究所随之隶属于机械电子工业部。1991年6月6日中国电子工业总公司成立。

 

　　(1)从地区布局考虑出发，合并、搬迁、撤销、组建部分通信领域研究所

 

　　这期间通信领域的三线科研院所得到调整的包括：17所与19所合并为石家庄通信测控技术研究所；建于1970年的安徽光纤光缆传输技术研究所，于1982年搬迁到安徽淮南市；成立于1970年的西北电子设备研究所，于1992年整体迁入西安市； 1965年组建的西南电子设备研究所，于1988年迁入成都市；四川通信研究所，建于1965年，后于1989年迁入成都市；1978年成立的江南电子通信研究所，于1989年整体迁入浙江省嘉兴市……由此可见，从1966～1977年间在三线地区建设的研究所，由于科研条件差，不利于开展科研工作，在国家统一安排下陆续迁出了三线地区。这一重大举措，为今后通信产业科研水平的持续提高创造了条件。

 

　　在该时期内，原电子工业部电子科学研究院，于1984年在北京市成立；上海微波技术研究所、上海微波设备研究所，分别于1977年、1978年陆续建于上海；东北电子技术研究所，于1980年建于辽宁省锦州市。

 

　　(2)从扶持战略性产业发展的考虑出发，加强科研与工业的结合

 

　　1975年，第十、十四、十九研究所划归了第四机械工业部建制领导。自此，第四机械工业部采取了一系列改革措施，不断解决科研面向生产、面向经济的问题。1980年3月，第四机械工业部颁发了《关于扩大研究所自主权的试行办法》，并同时在电子工业通讯上发表了部经济体制调查组《关于科研单位经济体制的调查报告》，报告指出，电子工业系统的开发研究机构将是技术和经济结合的组织，它可以利用技术上的优势，把技术和研制的产品作为商品与其他单位进行交换，发生经济联系。因此，用经济办法管理研究所，是改革研究所管理的重要环节；扩大研究所的自主权是科研体制改革的重要内容。

 

　　1982年，国务院根据重叠机构撤销、相近机构合并的原则，对机构进行了改革。1982年4月，经第五届人大常委会第23次会议审议通过，批准国务院将第四机械工业部、国家广播电视工业总局、国家电子计算机工业总局合并，成立了电子工业部。1982年 5月，电子工业部确定实行二级管理，将部机关相应的管理部门分别和第十、第十四、第十九研究院合并，成立雷达工业管理局、元器件工业管理局、计算机工业管理局、通信广播电视工业管理局。这样，从组织上解决了科学技术面向经济和社会发展的结合问题。

 

　　1983年2月，在电子工业厅局长会议上，对改革科研管理，确定了五项任务：①改革科研管理体制，促进科研与生产结合；②准予建立行业开发中心，可以设在专业研究所，也可以设在有实力的工厂：③承担重点产品研制任务的研究所，开展课题承包试点，建立各种形式的承包经济技术责任制；④继续扩大研究所自主权，科研成果进行项目成本核算；⑤允许研究所设立科技成果奖，在科研收入中提取一定比例作为奖金。这五条改革要求，调动了科研单位面向生产、面向社会承担任务的积极性，进一步推动了科研单位与生产实践的结合。

 

　　(3)从迅速提高通信产业技术能力的需求出发，开始有针对性地逐步引进国外技术、设备

 

　　改革开放以后，明确了以经济建设为中心的新发展思路。这时，通信产业的消费需求状况发生了重大的转变，通信需求面扩大，从原来的针对党政军服务拓展到一般消费者的层面；全国上下对于通信产业的重要性已经达成共识——通信作为基础设施，能够直接影响到招商引资的环境。在这一新形势下，原有的通信技术和通信设备出现了严重不足，无法满足迅速膨胀的社会需求。

 

　　这段时期开始，部分邮电院校的技术人员开始跟踪国外技术，原来的一些工厂和邮电学院开始针对新需求进行有方向性的学习，便于转型的实现。其中，武汉邮电学院转为专研光纤通信学院，原来的交换机厂开始对程控纵横制技术进行探索。然而，由于当时国外数字程控技术已经取得了很大的发展，因此我国同领域技术水平的国际差距已经非常明显，在本土技术水平上生产的设备，质量也很一般。

 

　　在这种情况下，邮电部开始考虑如何系统地对通信技术进行引进、消化和吸收，最终确立了三步走战略： ①首先购买外国先进的设备，用于建网，提高网络质量；②引进国外的设备生产线；③实现消化吸收，建立民族的通信制造产业。后来基本按此战略构想推进各项工作，包括直接购买国外设备；20世纪80年代初，购买富士通生产线，获得技术资料多达120卷(其中80卷软件，40卷硬件)，后来成立上海贝尔，与加拿大北电公司进行合资可能性的探讨，与比利时签署合资协议等；同期，国内在技术上也有许多工作，主攻自动交换机的一所、研制程控交换机的十所先后确立了发展方向，部分大学也逐步开展一些研发活动，最终形成了巨龙、大唐、中兴、华为等民族通信设备制造企业龙头。1984年，以邮电部、原计委牵头，开展长途数字自动交换机项目的开发，1984年共建成4万路工程，1986年扩展到6万路。

 

 

　　图3　　理论和实践——产业形成期政策工具的介入要点

 

　　2．产业成长发展阶段(1990～1995年)

　　20世纪90年代以来，知识经济已经初见端倪，信息技术发展日新月异，通信产业成了我国信息产业中重要的经济增长点和国民经济发展最快的行业之一。作为通信行业技术支撑的通信设备制造业，在这一进程中也保持了较为强劲的发展势头。其中，数字程控交换机产业从无到有，HJD04和DS20在20世纪90年代初分别研制成功；随后，我国程控交换机的研制出现了群体性突破，先后形成了产业，涌现出了以“五朵金花”为代表的大型企业阵容。自主开发研制的机种已经发展到了9种，分别是：巨龙的HJD04、大唐的 SP30、中兴的ZXJlO、华为的C&C08、金鹏的EIM601、潍坊华光的JSN-1、联想的LEX-500、深圳桑达的HJD- 1000、北京通信设备厂的SJU2000-05机。

 

　　(1)突出电子工业作为国家支柱产业的地位，全面推进电子业科研体制改革

 

　　1990年，机械电子工业部下发《机械电子工业部关于部属研究院所深化科技体制改革的几点意见》和《机械电子工业部关于促进机电工业大中型企业技术进步的暂行规定》。此文件将1990、1991年深化改革的基本思想概括为“一个目标，多种模式，分类指导，稳步发展”。其中，一个目标是指，通过外部环境的改善和内部运行机制的改革，实现多出成果、多出人才、多出效益，力争经过两三年或更长一点时间的努力，使部属院所在机械电子行业技术进步中的地位和作用得到明显加强和提高。

 

　　1992年3月12日，机械电子工业部下发《机械电子工业部关于印发(机械电子工业“八五”体制改革思路)的通知》。文中指出，机电工业“八五”改革的目标之一是“积极推行研究所进入企业和企业集团，促进科研和生产的结合。……逐步形成由科研与生产相结合的大型企业集团、专业研究所、科研开发中心构成的科研开发体系……”。

 

　　1993年3月第八届全国人民代表大会第一次会议审议批准了国务院提出的机构改革方案，其中包括撤销机械电子部和中国电子工业总公司，组建机械工业部、电子工业部。1993年6月，电子工业部正式成立大会在京举行，这时的研究所重新归电子工业部领导。

 

　　重新成立电子工业部充分显示了中国政府对于电子工业发展的高度重视。事实上，在党的国民经济和社会发展“十年规划”和“八五”计划建议中，明确把电子工业作为促进产业结构调整和实现整个国民经济现代化的带头产业。党的十四大又进一步明确把电子工业建成国民经济的支柱产业。在这种势态下，通信制造业的战略性突出地位也被正式明确。

 

　　1994年9月21日，电子工业部印发《关于部属研究所进一步深化改革的意见》，要求各单位要围绕科技体制改革的总目标，面向国民经济信息化和重大工程，找准自己的位置，进一步解放思想，转变观念，大胆探索和实践。

 

　　1995年11月，电子工业部召开电子工业部直属单位科技工作会议，研究如何贯彻中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定。

(2)在资金使用上，贯彻“稳住一头”方针，确保最重要技术的攻关

 

　　“稳住一头”方针的主要含义是，在有限条件下，集中力量攻关最重要的项目，确保指令性计划的完成。 10多年来，通信产业的各科研院所为贯彻“稳住一头”方针，进行了创造性的改革并采取了一系列相应的措施。例如，通信业研究所在规模上，一贯保持“小摊子、高水平”，通过优化结构，合理布局，加强优势领域，提高优势领域的竞争力。如南京电子工程研究所和石家庄通信测控技术研究所。在资金使用上，划块包干，确保军工和重点工程科研经费专款专用。如西北电子设备研究所，又如华东电子测量仪器研究所还用民品开发收入支持军工科研，初步实现了以民养军的良性循环。

 

　　(3)在技术上走自行研制与技术引进相结合的道路

 

　　在此期间，全国上下对于通信产业的重要性已经达成共识：因为通信作为基础设施，能够直接影响到招商引资的环境。八五期间，许多研究所都安排有对外合作计划，部分项目己取得技术成果。通过引进技术，攻克某些技术难关，促进了本土研制水平的提高。

 

　　与此同时，在国家有关部门统一组织下，我国相继开发成功C&C08、EIM-601、 ZJX10、SP-30等数字程控交换机，不仅改变了中国交换机市场上国外“七国八制”机型一统天下的局面，促进了民族企业的发展，也为进一步吸收、消化国外先进技术，开发研制国产设备、技术奠定基础。

 

　　(4)建立适应改革进程、有利于产业技术进步的人力资源管理体制

 

　　①建立适应科技体制改革的人事管理运行机制。普遍做法包括：领导干部实行聘任制和目标责任制；定编定员；加强人事管理，制定各种岗位责任制和考核办法；②建立和完善各种形式的承包经济责任制，积极引入竞争机制，实行优胜劣汰，奖勤罚懒；③分流人员，建立科技人才激励机制；④调整结构，合理配置人才资源，形成各自的优势和特色。

 

　　此外，在专业机构设置方面，部属研究所在综合分析技术发展方向、使用和市场需求、本单位的科研实力等因素后，对专业结构进行了调整。表现在，①部分研究所跳出国家原来为其划定的专业范围；②专业界限逐步被突破；③专业服务领域大大拓宽。

 

 

　　图4　理论和实践——产业成长期政策工具的介入要点

 

　　3．产业成熟阶段(1996年至今)

　　“九五”期间我国通信设备制造业呈现出以下发展特点：①产业规模不断扩大，新型股份制企业、中外合资企业和民营企业发展迅速，成为产业的中坚力量；②国有企业面对国际竞争压力，逐渐改制、改组成现代企业：③研发机构迅速发展，与企业、大学加强合作，共同开发新技术，推进新产品产业化；④大型企业纷纷建立自己的研发中心，开发项目增多，开发成果增加，新产品产值增大；⑤通信产品技术水平不断提高，国产移动通信产业体系初步建成，通信、计算机和多媒体等技术的逐渐相互融合，打破了传统的行业界限；⑥继续吸收国外资金、技术和先进管理制度，加强国际合作，瞄准国际市场需求开拓产品，推进我国通信产品进入国际市场。

 

　　(1)财政政策、专利政策、大企业政策并行促进自主知识产权技术的发展

 

　　“九五”期间，我国通信行业得到了很大的发展，自主研究开发了一批具有20世纪90年代先进水平的通信技术和装备，并大量装备通信网。在移动通信、光纤通信、程控交换、无线接人等方面实现了群体突破，产品的技术水平、产量、销售额和出口创汇都有大幅度的提高。目前，数字程控交换机的生产能力达到4500～5000万线，移动电话手机超过5000万部，光纤1000万公里，光缆14万公里，各类通信终端产品(包括传真机、无绳电话等)上亿部。在激烈的市场竞争中，一批国内企业脱颖而出，如中兴、华为、大唐、东方通信、首信、巨龙、金鹏、TCL、康佳、长飞等，形成了较大规模的通信产品生产能力，并成为高新技术产品出口企业的代表。国内的国有企业、合资企业和独资企业的生产能力已基本上可以满足高速发展的中国通信运营业的要求。

 

　　在移动通信领域，1998年信息产业部成立后，国家实施了移动通信专项，投入数十亿元计的资金，大力开发具有自主知识产权的移动通信核心技术。经过努力，初步建立了我国移动通信产业体系，在GSM移动交换机、基站和手机3个主要产品领域，国产设备的市场占有率均实现了零的突破，我国自主研制的TD—SCDMA标准也于1999年入选国际电联第三代移动通信标准方案之一，扩大了我国在世界电信领域的影响。

 

　　(2)建立现代企业制度，促进民族企业做大做强

 

　　“九五”期间，在国家对电信运营业实施改革、改组的同时，通信行业国有企业3年脱困和行业扭亏目标基本完成，在体制改革、转换机制方面成效明显，经济效益比“八五”明显提高。通过“三改一加强”、“双加工程”、“股份制改造”等工程的实施，通信行业大部分国有企业不同程度得到改造，在产业结构、产品结构和企业结构方面进行了深层次的改革，初步建立起现代企业制度，涌现出一大批新兴的通信产品生产、出口企业。我国通信行业中的四大巨头“巨大中华”有两家已经上市。通过企业的股份制改造、完善公司治理结构和证券市场的融资，这些企业获得了不同程度的发展。

 

　　(3)行业监管制度与国际接轨，“引进来”和“走出去”并进提升自主技术水平

 

　　“九五”期间，随着市场逐步开放，我国通信行业的行业管理、行业监督和法制建设也不断得到加强。面对国际大公司在中国国内市场上的激烈竞争和我国即将加入WTO的新形势，有关行业主管部门积极应对，制定和修改了一系列关于指导外商投资、“九五”开发指南、保护幼稚产业、加大民族产业扶持力度等方面的政策、法规文件，同时积极抓好大型程控交换机上规模、GSM数字蜂窝移动通信手机产业化、ATM异步宽带交换机自主开发和对外合作、图文传真机专项工程、光纤通信SDH同步复用系统、APMT亚太卫星移动通信系统国际合作等一系列重点工程，积极组织和协调新品的科研开发和技术创新，积极开展与国外通信公司的技术合作，引进国外先进技术和在国内合资生产先进通信产品，积极开展将国内长线产品向国外转移生产能力的工作。通过这些宏观调控手段的实施，有力地促进了“九五”期间我国通信产业大发展。

 

 

图5　理论和实践——产业成熟期政策工具的介入要点

 

四、结论

 

　　1．从我国通信产业政策及主要工具的实践来看，改革开放至今，随着我国通信产业的逐步发展，产业政策目标的设定与主要工具的应用都发生了若干次转变。这与理论结论“产业政策及主要工具在产业发展的不同阶段介入要点有所差异”是相吻合的。

 

 

图6　我国通信设备制造业业产业政策实践

 

　　注释：图中表示我国通信设备制造业发展周期的曲线是根据1978～1997年我国通信设备制造企业总产值变化情况生成。

 

　　3．从实践与理论的差距来看，现有的政策工具比较单一，诸如风险投资、专利、中小企业等工具在通信产业的运用还有待于完善。同时，各类工具由于实施主体之间的协调不够，导致不同政策工具在实施过程中的效率还需要进一步提升。

 

　　4．从我国通信产业政策工具在通信设备制造企业的实践来看，从改革开放初期开始的以经济建设为中心、坚持对外开放的主导思想确实为我国通信设备制造企业的孕育和发展提供了良好的环境；一些国家级重点攻关项目的开展为产业的发展培育了一定技术基础和人才储备；同时，政府相关部门的公共采购政策和协调职能对于企业孕育期和成长期的发展也起到了重要的作用。一些宏观政策对通信设备制造业造成了不利影响，比如在企业资金比较缺乏的初创期和起步期，国家为控制经济过热而进行的银行信贷控制措施使企业发展缺乏资金的状况变得更加严峻。